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Equidad Urbana: Edificabilidad vs Aprovechamiento

Fuente: Antonio Navarro
Elaboración: VeMás

El urbanismo está cambiando constantemente. En esta ocasión, VeMás te trae un artículo sobre la importancia de la equidad urbana, y los conceptos de edificabilidad y aprovechamiento.


Los 4 Puntos Base del Urbanismo Moderno

Las grandes diferencias entre lo que se llama urbanismo moderno y de futuro contra el urbanismo autárquico son básicamente cuatro grandes conceptos. Estos que se pueden resumir en los siguientes puntos:

  1. La utilización de herramientas de gestión urbanística
  2. La definición de áreas de intervención urbanística que no dependan nunca de la estructura de la propiedad y tengan dimensiones apropiadas a las directrices urbanas de generación de Ciudad con áreas libres e infraestructuras viarias acordes a sus densidades
  3. La disociación de lugar de edificación futura de lugar físico de propiedad predial
  4. La ruptura del binomio poder emprender proyectos urbanísticos de tener el derecho sobre la propiedad de ese o esos predios.

Estos cambios se han ido introduciendo paulatinamente en los distintos esquemas normativos y legales de los países. A su vez, han proporcionados espacios técnicos-legales que han conformado ciudades competitivas, llenas de nuevas y mejores oportunidades para sus habitantes. Pero, sobretodo, han generado ciudades equitativas, que equilibran las fuerzas económicas que se crean en su realización y las necesidades reales de sus ciudadanos. En ellas, los flujos económicos privados obtienen mayores utilidades y rentabilidades dando soluciones mejores a un mayor espectro poblacional.

Todo marco legislativo que contenga los cuatros puntos anteriormente citados, está capacitando a sus ciudades a ser más inclusivas, autónomas, competitivas. De hecho, existe una relación directa entre mejores ciudades y legislación que contiene mayor número de puntos de los expresados. 

La situación del Perú

En el Perú el marco normativo esta poco desarrollado. El primer punto, está escasamente desarrollado y su desarrollo es poco o nada utilizado en la fase de redacción de los Planes Urbanos por las Entidades Públicas con competencia para ello. Y el resto de puntos no están ni contemplados. Se puede inferir sin temor alguno a equivocación, que el régimen legal y técnico que se tiene hace imposible crear ciudades modernas, competitivas, inclusivas, con oportunidades para todos y sobretodo equitativas.

¿Cómo mejorar?

Es imposible conseguir equidad urbana sin un cuerpo jurídico, legal, técnico y económico que den cabida a los tres últimos puntos. Además conviene incorporar el instrumento de gestión urbanística del Aprovechamiento Urbanístico. Por último, debemos desterrar para siempre el concepto de edificabilidad como variable o concepto de cálculo para valorar la contribución económica privada hacia la creación de ciudad. Así podremos ejercer una paridad entre los derechos asignados por el Plan Urbano y los deberes a realizar por el disfrute de esos derechos.

¿Qué es la Edificalibilidad?

La edificabilidad, dentro de la legislación urbanística peruana, es el número de metros cuadrados que se pueden construir sobre un predio finalista. Es decir, un predio urbano tras ser o estar habilitado y segregado. Estos metros cuadrados pueden ser de cualquier uso urbanístico lucrativo (residencial, comercial e industrial), siempre sin contravenir la categoría urbana que el Plan Urbano da a ese predio.

¿Por qué es un problema?

La edificabilidad se asigna de manera discrecional, siguiendo patrones de intensidad y uso. Estos son establecidos por una Entidad Pública competente en materia urbana en el Perú, que son las Municipalidades Metropolitanas y Provinciales. Este criterio, basandose en metro cuadrado construido, se para establecer cuál es la contribución económica que se debe realizar en la búsqueda de la equidad urbanística que el propietario, por su utilización, debe destinar para la generación de la ciudad.

Esto es el error claro que se viene arrastrando desde hace muchos años. Las distintas edificabilidades que un Plan Urbano otorga sobre el territorio urbano tienen, en el mercado, diferentes recorridos económicos entre usos urbanos diferentes (residencial, comercial e industrial). Además, también son distintos sus recorridos económicos en función de dónde estén localizadas esas potenciales edificabilidades. Por ello, este concepto termina siendo relativamente desfasado. No podemos aceptar que un metro cuadrado de residencial aporte lo mismo que otro comercial o industrial. Una ciudad moderna es un crisol de usos lucrativos (uso con valor en el mercado inmobiliario) y no lucrativos (uso sin valor en el mercado inmobiliario), y dentro de los usos lucrativos, éstos tienen recorridos económicos diferentes por la ubicación y otros causas medibles. Por lo mismo, no podemos tratar a todos por igual.

Alternativas

En el urbanismo moderno, el equilibrio entre derechos y deberes se establece en función del valor y recorrido económico de la edificabilidad asignada por el Plan Urbano, no por el valor absoluto de la misma que es asignada. Esto es un aspecto fundamental que nos diferencia del pasado.

Mientras sigamos tomando como referente la edificabilidad no podrá ser factible ni alcanzable la equidad urbana en la contribución económica para la generación de ciudad. Lo único que este criterio fomenta es el aprovechamiento urbanístico – que se crea mediante el instrumento de gestión urbanística del Aprovechamiento – lo que es inaceptable en el urbanismo moderno.

La Herramienta del  Aprovechamiento

El aprovechamiento urbanístico es una herramienta artificial que garantiza que toda edificabilidad potencial que se construya en el territorio contribuya equitativamente en la generación de ciudad, sin importar su uso y su localización dentro del territorio. Esta herramienta fue creada desde la realidad variable de los precios de mercado, que alcanzan los distintos usos urbanos por diferentes condiciones medibles y estudiables.

Con este instrumento de gestión urbanística lo que se busca es que haya una equidad de contribución total y absoluta de cada edificación, otorgada por un Plan Urbano. Es decir, se persigue la equidad y una vez conseguida no se valora tanto si la contribución está o no muy afinada y acorde. Esto no deja de perseguirse, pero en un segundo nivel. Lo principalmente importante es la equidad participativa frente al valor absoluto de la contribución.

La Generación de una Ciudad Equitativa

Para crear una ciudad equitativa hacen falta inversión y un marco fiscal adecuado. Las ciudades equitativas necesitan muchos recursos económicos además de los habituales. Por ello, en la ciudades modernas existen nuevos marcos normativo donde se obtiene una participación del beneficio futuro presumible. Este se le da al suelo de manera onerosa, por parte de la Entidad Pública con competencia en materia urbanística, para que sean invertidos en infraestructuras y dotaciones que hagan crear de manera eficaz una ciudad moderna.

En todas las ciudades modernas del mundo, existe de manera directa una contribución económica asociada a los derechos otorgados por el Plan Urbano. Esta contribución debe ser directamente proporcional al recorrido económico potencial que tenga el uso y su intensidad asignados al suelo por el Plan Urbano, luego pareciera que pudiera hacerse, de inicio, en función de la edificabilidad otorgada, pero veremos que eso acarrea, de manera irreversible, grandes inequidades urbanas entre propiedades y propietarios.

Nuevas Herramientas

La incorporación de la contribución económica por la asignación onerosa de edificabilidad a un predio urbano, junto con el Aprovechamiento son necesarias para que la contribución económica sea equitativa y justa.

Como fin último el instrumento de gestión urbanística del Aprovechamiento Urbanístico sirve también, para la generación de recursos económicos directos en las arcas públicas y que éstas pueden utilizar como contribuciones económicas adicionales a las ya destinadas para la creación de nuevas infraestructuras, transporte público, áreas libres, edificios dotaciones, viviendas sociales, etc.

Pero sobretodo se utiliza para no sufragar con dinero publico las expropiaciones urbanas. Este es un hecho fundamental y diferencial del urbanismo moderno. En nuestro país no se utiliza y está trayendo serios problemas al desarrollo de infraestructuras viales y de transporte global de pasajeros. O bien no se alcanza quorum en el monto de la expropiación o no se tiene capacidad económica para hacer frente al mismo en tiempo y forma. Esto genera un gran retraso en las expropiaciones y en la ejecución de las obras, volviéndolas más caras y realizadas en plazos más largo con el consiguiente daño económico y social.

Ejemplos prácticos:

Para la ver nítidamente la potencialidad de este instrumento de gestión urbanística vamos a definir un sector. No importa para este caso de qué superficie sea el mismo, donde vamos a definir una edificabilidad para diferentes usos urbanos, que sabemos por estudios de mercados que tienen recorridos económicos diferentes. Tenemos claro que por planeamiento, para zona nueva, o por ocupación de una zona urbana que se regenera, tienen condiciones espaciales y de infraestructuras diferentes y con niveles de ejecución distintas.

Con esas condiciones, que son realidades urbanas que nos encontramos a diario, veremos cómo y cuáles son las contribuciones económicas para generar Ciudad en función de las variantes en las condiciones que antes esgrimimos:

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

Todos los coeficientes de ponderación deben ser fácilmente calculables, aquí se han elegido al azar para hacer un ejercicio de demostración.

Luego con ellos, ya podemos calcular la cooperación urbana de cada uso urbanístico en función a sus recorridos económicos y a su realidad urbana, tal que así:

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

Donde vemos que la contribución es bien diferente en función de las realidades económicas de ese uso urbanístico y los condicionantes urbanos que ese uso tenga en el territorio. Estos factores nos dan, sin lugar a duda, una equidad urbana en la contribución urbanística de la edificabilidad futura, que hoy en día no existe en el Perú.

Hemos supuesto, que la cooperación urbanística es el 10% del aprovechamiento urbanístico de todos los usos eso arroja una cantidad económica de 1,603,442.92 dólares. Si se hace sin equidad urbana, sería de 6,550,000 de dólares, mediante el método de la edificabilidad.

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

En este cuadro vemos que si transferimos edificabilidad entre usos diferentes sin utilizar el instrumento de gestión urbanística del aprovechamiento y sí la edificabilidad se comenten de manera impepinable serios desajustes en la adjudicación de la nueva edificabilidad y eso acarrea, sin control por la planificación urbanística peruana, de un inequidad urbana, lo que conlleva a que la calificación u otorgación de nuevo uso urbano sea una lotería absoluta, hecho que debe ser borrado del urbanismo peruano.

En este nuevo cuadro se ve de manera más nítida que pasa si tenemos una misma edificabilidad de un uso y lo pasamos a otro, lo que conlleva a persistir en el error y otorgar de manera arbitraria diferentes edificabilidades de manera incontrolada y sin un rigor que mantenga la igualdad de derechos de todos los propietarios.

Fuente: Antonio Navarro Elaboración: VeMás

Conclusión

Sin la utilización del instrumento de gestión urbanística del Aprovechamiento, se comenten tres graves errores :

  1. No se logra que haya una contribución de la potencial edificabilidad a la mejora de la Ciudad.
  2. No se logra que esas contribuciones, si las hubiere, sea equitativa para todos los usos y condiciones urbanas de la edificabilidad otorgada por el Plan Urbano.
  3. Se otorgan edificabilidades como en una tómbola, sin rigor, sin equidad y sin control.

Concluimos diciendo: que el marco legal que gobierna el urbanismo peruano no es equitativo. Es una absoluta lotería tanto en la asignación de usos como de sus intensidades a materializar. Esto hace imposible generar ciudades competitivas, inclusivas y llenas de oportunidades para sus habitantes.

 

Autor: Antonio Navarro Ortíz, Profesional de Derecho Urbanístico en el Instituto Peruano de Derecho Urbanístico

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